《决定》提出进一步全面深化改革六大原则，即坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持守正创新、坚持以制度建设为主线、坚持全面依法治国、坚持系统观念。在“六个坚持”中，坚持系统观念是重要的方法论，为前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进提供了科学思想方法。

　　随着经济社会发展跃上新台阶，系统的特征愈发显著。现代化作为庞大的社会系统工程，必然渗透到经济社会各个领域、各个方面，需要处理好“经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全”等重大关系。可以说，改革开放以来保障和改善民生的发展过程，就是不断探索、调整这“五大关系”的进程。处理好这“五大关系”，也就为制定和落实保障和改善民生政策提供了科学的行动指南。

　　当前，我国民生领域的内涵比任何时期都要丰富，时空领域比任何时期都要深远，内外部挑战相当艰巨。只有运用系统方法分析和解决问题，从多因素、多层次、多方面入手研究民生领域的热点和难点，从系统思维出发优化统筹方式，才能协调确定好各项战略和政策的定位和功能。

　　处理好保障和改善民生的

　　“五大关系”

　　经过四十多年的改革发展，保障和改善民生进入优化发展的新阶段，各项民生保障制度框架均已夯基垒台、立柱架梁，已解决了“有”与“没有”的问题，正在追求“好”与“更好”。这“五大关系”是辩证统一、相辅相成的，把握好这“五大关系”有助于更加全面、综合、准确地认识和处理在保障和改善民生中所遇到的各种挑战和主要问题。

　　第一，处理好经济与社会的关系。保障和改善民生广泛涉及经济和社会两个方面，经济发展是社会发展的物质基础。只有推动经济持续健康发展，才能筑牢国家繁荣富强、人民幸福安康、社会和谐稳定的物质基础；社会发展特别是民生改善，对经济发展具有重要的托底作用和促进作用。通过实施社会政策，编织好民生保障网，托基本民生和社会稳定之底，缓解经济转型升级带来的社会压力，促进经济持续发展。不仅如此，民生的持续改善又能稳定社会预期，拉动居民消费，释放潜在需求，增强发展动力，推动产业结构调整优化，不断提高劳动者综合素质和全社会劳动生产率，提高人力资源对经济发展的贡献率，为促进经济发展方式转变注入持续的发展动能，从而实现经济发展与改善民生的良性循环。

　　第二，处理好政府和市场的关系。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，目前发展不平衡不充分成为主要问题。在民生领域中，如何破解难题、补齐短板，政府与市场的关系居于核心位置。但市场与政府不是此消彼长的对立关系，而是相辅相成的关系。围绕普惠性、基础性、兜底性民生建设，要推动有效市场和有为政府更好结合。有效市场要把满足人民美好生活需要转化为有效市场需求，不断转变为保障和改善民生的发展目标和发展动力，推动基本公共服务提供主体多元化、提供方式多样化。政府在实现基本公共服务均等化过程中处于主导地位，有为政府必须实现政府、市场相互补位、相互配合，确保政府不缺位、不越位、不错位，也要摒弃大包大揽，避免单打独斗。

　　第三，处理好效率和公平的关系。如何处理在保障和改善民生中所遇到的效率与公平的关系，是每个国家在现代化进程中不可避免的“考题”。应有的答案是，既不能片面追求效率而在客观上造成富者愈富、穷者愈穷的马太效应，也不能片面追求公平而影响社会活力的释放。

　　在保障和改善民生中，效率是公平的重要基础，公平是效率的有力保障，两者相互促进、相辅相成。在社会主义市场经济条件下，效率主要是通过收入分配形成的动力激发出来的，有利于激发不同生产要素所有者参与市场竞争的积极性和主动性，实现资源的合理配置，提高整个经济运行的效率。公平则主要是通过政府的再分配功能实现的。充分发挥政府的再分配调节功能，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入，从而避免过度追求效率可能会有损公平，而分配不公又会反过来影响效率的问题。

　　在人类现代化进程中，始终面临着效率与公平的权衡，效率和公平之间的关系也不是一成不变的。在现代化初期，追求增加社会物质财富是必然的选择，总是把效率放在优先的位置，在这里效率被比作“做蛋糕”。但到了一定阶段，公平问题就会在民生领域凸显出来，公平被比作“分蛋糕”，需要全面协调利益关系，在公平与效率之间寻找新的平衡。只有正确处理效率与公平的关系，使发展成果更多更公平惠及全体人民，才能维护公平正义，逐步实现共同富裕。

　　第四，处理好活力和秩序的关系。确保社会既充满活力又和谐有序是现代化国家善治的政策目标之一。活力是人民群众在社会活动中所呈现出的创造力和生命力，保障和改善民生涉及千家万户的切身利益，关系群众的幸福冷暖。如何贴近群众诉求，及时解决民生的痛点、难点和堵点，是激发保障和改善民生的活力所在，也是有效缓解社会矛盾，增进民众对社会的认同感和归属感，促进社会和谐稳定发展的“金钥匙”。

　　活力与秩序相互影响，相互促进。当前，在民生领域实现活力与秩序相统一的关键是因势利导。一方面，要大力推进协商民主，健全协商平台、多层次协商制度，搭建方便、快捷、多样的参与渠道和方式，健全参与的保障机制，打造参与的公平氛围，增强吸纳多元利益、化解矛盾纠纷的能力，着力提升民生保障的治理效能。另一方面，要引导过高预期回落到合理水平，避免产生悲观、失望、焦虑等社会情绪；还需要引导过低预期，避免“躺平”现象，切实增强发展信心和安全感，不断激发社会活力，推动社会稳定发展，形成人民安居乐业、社会安定有序的良好局面。

　　第五，处理好发展和安全的关系。我国民生保障制度建设起步晚，民生保障总体水平还较低，单项制度参保规模就可达10亿多人，加上区域经济发展不平衡，直接影响了制度设计和运行管理。对于中国来说，面对人口规模带来的有限的社会资源总量与超大规模社会对民生保障资源大规模需求之间的矛盾，需要从全局出发，确保保障和改善民生不能脱离这个最大实际。要坚持实事求是、一切从实际出发，遵循民生保障与经济水平相适应，把提高民生保障水平建立在经济和财力可持续增长的基础之上，走大国民生保障的可持续发展之路。

　　我国各地区在经济社会条件、人口禀赋特征、民生保障基础等方面差异明显，这对大国民生制度能否实现持续有效的管理也是巨大的挑战。为此，需要用动态思维统筹发展和安全，既防止经济领域矛盾、外部环境变化风险向民生领域传导，也防止民生领域的矛盾向经济政治风险转化，增强底线思维，把改革力度、发展速度和社会可承受程度统一起来，加强发展和安全形势分析和动态评估，及时调整政策力度和重点，有效防范化解各类民生领域的风险挑战，努力实现发展和安全的动态平衡。

　　总之，在发展中保障和改善民生，处理好“五大关系”，既是实践经验的总结，又是理论上的概括。其共同目的是使改革成果更多更公平惠及全体人民，提升保障和改善民生制度的整体效能，使国家治理和社会发展更好相适应。

　　民生领域的全面深化改革

　　更加注重系统集成

　　民生领域的全面深化改革不是在某个方面或几个领域、几个项目或几个政策中的“零敲碎打”和“修修补补”，而是朝着明确的整体性目标和阶段性目标，呈现出渐进式的改革特征，是覆盖所有领域、涵盖全部层级的全方位改革。因此，必须从增强改革系统性、整体性、协同性来加以谋划，从而提升民生领域各子系统之间的联系与交互，实现整体优化的新状态。

　　当前，民生领域改革发展进入“深水区”。政出多门、利益固化、条块分割等现状，叠加经济发展多重不确定性因素，有可能给改革带来各种风险。民生领域的改革想取得新突破，必须兼顾多项改革、多个结构要素、多层级政策，作为复杂的系统工程加以推进。

　　《决定》强调更加注重系统集成，加强对改革的整体谋划、系统布局。我国民生领域“系统集成、协同高效”的改革时机已经成熟、条件已经具备，应以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，坚定不移用改革创新破除体制性障碍和机制性梗阻，以问题和目标为导向，更加注重系统集成，激发民生领域改革的协同效应。

　　一是要准确把握民生领域各个方面之间、与其他相关领域之间改革的联系，提高统筹谋划和协调推进能力，确保各项改革形成整体性合力。二是要围绕民生领域改革协同高效的目标，建立全过程、全方位、一体化的响应机制，解决保障和改善民生制度改革和运行中的重大问题和关键问题，寻找强普惠性、基础性、兜底性民生建设协同改革的关键环节，谋划布局，共同推进制度的整体性发展。三是打造民生领域的信息共享机制。当前，民生领域改革数字化转型处在关键期，要紧紧抓住以信息技术引领民生保障制度改革创新的机遇，以建立和共享基础数据库为突破口，推动民生各领域内的数据归集、流程再造，促进跨领域的数据交互共享，同时加快大数据、人工智能、区块链等技术在民生服务场景中的应用，全面提升民生领域改革系统集成的效果。

　　新时代民生领域的制度建设是主线，系统观念是思想和工作方法。在保障和改善民生中更加注重“系统集成，协同高效”的一体推进，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，促进新时代中国民生事业高质量发展。

　　（作者系南京大学教授、中国社会保障学会副会长）